고액의 부동산을 보유하는 것만으로도 내야 하는 종합부동산세. 일명 종부세라 불리는 이 세금은 왜 내야 하는 것일까? 보유하고 있는 부동산에 대해 재산세 이외에 추가적으로 징수되었던 성격의 부동산 보유 세금의 변천과정을 보면서 그 해답을 찾아가 보자. 참고로 본 글은 한국지방세연구원의 보고서 '토지과세의 변천'을 다수 인용했음을 미리 알린다.
1. 토지과다보유세 (1988년 시행)
1961년 이전에는 지세, 가옥세, 광세, 선세 등이 개별 세목으로 존재하고 있었다. '61년 세제개편을 통해 재산세를 지방세에 신설하고 대지, 건축물, 광구 선박 등에 재산세를 부과하기 시작했다. 그 후 토지투기 억제 및 국토의 효율적 이용을 위해 추가적인 정책의 필요성이 대두되었다. 자료에 따르면 '1970년대의 급속한 경제성장의 부작용으로 부의 편재와 지역 간 계층 간 소득격차, 그리고 인구의 도시집중 현상이 가속화되면서 지역개발에 편승한 토지투기가 성행'했다고 한다. 이에 정부는 각종 토지투기를 억제하기 위해 1986년 12월 31일에 토지과다보유세제도를 공포하고, 대국민 홍보를 위해 1년간의 유예기간을 거쳐 1988년 1월 1일부터 이 법을 시행했다고 한다.
이전에는 각 필지의 토지를 개별적으로 평가하여 과세하는 대물 보유과세였다면, 토지과다보유세는 개인의 공한지와 법인의 비업무용 토지를 합산하여 초과누진세율로 과세하는 대인 종합과세제도이다. 쉽게 이야기하면, 이전에는 누가 어떤 토지를 얼마나 보유하고 있던지 무관하게 토지에 대해서만 세금이 부과되었다면, 토지과다보유세는 한 개인이 얼마나 많은 토지를 보유하고 있었느냐에 따라 누진세율로 부과하는 방식이란 뜻이다.
재미있는 점은 개인 혹은 법인이 소유한 토지를 방치하거나 기준을 초과하여 보유하는 토지를 과세대항으로 삼았다는 점이다. 요즘 항간에 떠도는 빈집세와 비슷한 맥락으로 이해하면 될 것 같다.
2. 종합토지세 (1989년 도입)
'1980년대 말부터 토지공개념에 대한 논의가 급격하게 확대되고 토지투기 억제를 위한 강력한 대책이 필요하다는 여론'이 있었다고 한다. 이에 따라 1989년 종합토지세가 도입된다.
| 토지공개념이란 토지 소유권을 구성하는 사용권, 수익권, 처분권 중 일부 권능을 공공의 이익을 위하여 적절히 제한할 수 있다는 개념으로, 특히 사용권과 처분권은 보장하되 불로소득에 해당하는 토지가치는 환수함으로써 경제효율과 사회정의를 동시에 달성하려는 토지공개념을 시장친화적 토지공개념이라고 한다. (출처: 한국지방세연구원) |
토지과다보유세와 유사하나 차이점은 토지이용의 경제적 성격과 보유 동기에 따라 차등 과세하고자 하는 목적을 지녔다는 것이다. 종합토지세는 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 그리고 분리과세대상으로 구분하고 각기 별도의 과세표준과 세율을 적용했다. 즉, 밭, 논, 과수원 등 자경농지, 목장용지, 임야 등은 가장 낮은 세율을 적용하고, 가장 높은 세율을 적용하는 토지는 사치성 토지, 즉 골프장, 별장, 고급오락장용 토지 및 기준면적 초과 주거용지 등이다.
'종합토지세는 종전 유명무실했던 토지과다보유세와 물건별 개별과세 형태의 토지분 재산세를 통합함으로써 토지보유과세를 종합화하고 응능 원칙에 충실하도록 하는 기반을 마련'했다고 한다.
3. 종합부동산세 (2005년 신설)
'종합토지세는 기초자치단체세임에도 불구하고 전국에 걸친 인별 합산과세를 함에 따라 지방자치단체에 세율결정권을 부여할 수 없어 과세자주권 행사가 불가능'한 한계가 존재했다. 이는 어떤 토지(분리과세대상)는 지자체가 독자적으로 부과 징수할 수 있던 반면, 그 외 토지(별도합산대상, 종합합산과세대상)은 중앙정부에서 취합하여 종합토지세를 산정한 후 이를 소유 토지가액에 비례하여 자치단체별로 안분하는 방식이었기 때문에 과세자주권 행사가 어려웠다는 것으로 풀이된다. 또한, '종합토지세는 누진세율이 적용되어 소득 재분배 기능이 강하므로 지방세로 두는 것이 국세와의 역할 배분 측면에서 바람직하지 못'했다. 이에 따라 2005년 초에 종합부동산세가 신설되고 재산세의 개변이 이뤄지면서 종합토지세는 폐지된다.
'종래 토지는 시장접근법, 건물은 비용접근법을 취함에 따른 과세대상 간 불공평이 존재하였으므로 이를 시정하기 위해 토지와 건물의 과세표준을 시장 가격 기준 평가체제로 개편하고 시가반영률을 제고하고자' 했다고 하며, '이를 위해 부동산 보유세를 국세와 지방세로 이원화하여 국세인 종합부동산세는 정책 과세 기능을 담당하고, 지방세인 재산세는 지방자치단체 재원확보 수단의 기능을 담당 하게 함(행정자치부 보도자료, 2004. 11. 12.)'.
종부세를 도입할 때 세부담 급증을 완화하기 위해 세부담 상한제를 도입했는데, 2020/11/08 - [세금 이야기] - 아파트 보유세(재산세 + 종합부동산세) 계산 정리에서 종부세 계산을 할 때 이야기한 '전년대비 150% 상한액'이 이것이다. 세부담이 급격히 늘어난 것은 종전에는 과세표준을 구할 때 사용했던 것이 '건물 원가상정방식'이었는데 이것이 '토지와 건물을 합한 시가방식'으로 변경되었기 때문이다. 즉, 건물의 원가를 바탕으로 세금을 징수하다가 토지+건물의 시세로 징수하게 되니 당연히 세부담이 증가할 수밖에 없던 것이다. ('20년 현재 공시지가 현실화율을 90%까지 올리겠다고 하는 것과 맥락이 비슷한 것처럼 느껴지는 것은 우연일까..)
'2008년 헌법재판소의 세대별 합산 위헌판결과 2007년 시작된 금융위기로 종부세 부담의 완화가 필요하였'다고 한다. 이때 적용된 것이 과세표준 산정 시 공정시장가액 비율(현재 60%)를 도입하도록 한 것이다. 또한 세대별 합산이 인별 합산으로 바뀌었는데, 이때부터 부부 공동 명의인 집은 각각 6억씩 공제받게 된 것이다. (자세한 내용은
2020/11/08 - [세금 이야기] - 아파트 보유세(재산세 + 종합부동산세) 계산 정리 에서 더 자세히 알아볼 수 있다)
참고자료:
- II. 토지과세의 변천 (한국지방세연구원)